Активы и пассивы высшей школы

Что означает «новая реальность» применительно к высшей школе и имеются ли в ее арсенале по-настоящему новые возможности? С этими и другими вопросами мы обратились к одному из ведущих российских экспертов в области экономики образования, директору Института развития образования НИУ ВШЭ, кандидату экономических наук, профессору Ирине АБАНКИНОЙ.

– Ирина Всеволодовна, в каких новых координатах оказалась сегодня высшая школа, в том числе с экономической точки зрения?

– Действительно, провозглашенные государст­вом принципы эффективного расходования бюджетных средств, сочетания источников государственного и негосударст­венного финансирования, которые определяют новую реальность, характерны и для высшего образования. Вот это сочетание – государственного и негосударственного финансирования – наши вузы освоили очень давно. Но освоили только один из сегментов и возможностей, которые здесь имеются: а именно – платные образовательные услуги. Теперь предстоит научиться работать и с другими возможностями. Речь о том, чтобы университеты взяли на себя миссию, связанную с формированием целого потока стартапов, которые могли бы стать точками развития территорий, принося доход и университетам, и тем, кто эти стартапы реализует. Почему это важно? 

Потому что университеты тут незаменимы, никто лучше них не справится с этой задачей – генерировать стартапы, генерировать молодые команды, способные к продуцированию инновационных технологических разработок. Такими возможностями сопряжения науки и образования с креативностью молодого поколения больше не обладает ни один общественный институт. Неслучайно, в современном понимании вуз рассматривается уже как ключевой «агент» и экономических, и общественных трансформаций. Сегодня это тот центр, который формирует новую инновационную среду, в совокупности – инновационную территориальную экосистему. 

На мой взгляд, это ключевая характеристика новой реальности, в которой нашим университетам, несомненно, предстоит работать. Поэтому надо всерьез включаться в реализацию программ стратегического развития регионов. И неважно, федеральный это университет или национальный исследовательский, опорный вуз или институт, готовящий кадры по массовым востребованным специальностям. Налаживание тесной связи с бизнесом, продуцирование инноваций, стартапов, доведение новых технологических разработок до серийного или даже до промышленного освоения – задача, стоящая перед всеми, независимо от формы и статуса образовательной организации.

– Но сегодня, в условиях кризиса, найти парт­неров среди предприятий реального сектора экономики для серийного выпуска инновационной продукции, наверное, будет очень непросто…

– Да. Но с точки зрения долгосрочной перспективы, если мы хотим видеть Россию в числе стран-лидеров, иной альтернативы этой стратегии у высшей школы нет. Кроме того, например, если посмотреть на структуру стартапов Стэнфорда, мы увидим, что они связаны не только с какими-то новыми технологическими продуктами, востребованными в том или ином сегменте экономики. Более половины стартапов этого университета посвящены собственно новым образовательным технологиям, создающим новые возможности для профессионального развития каждого человека, овладения им современными, в том числе предпринимательскими компетенциями и навыками.

– Насколько существенно дефицит федеральной казны уже сказался на российской высшей школе?

– Дефицит, конечно, сказывается. Не обошлось без сок­ращения расходов по ряду направлений: в области молодежной политики, даже по научным исследованиям вузов (за исключением работ, включенных в госзадание без конкурсной основы). Но Минобрнауки РФ удавалось отстоять две статьи расходов: финансирование собственно образовательного процесса в вузах по аккредитованным программам и стипендиальное обеспечение. 

Заложенные в бюджете средства по этим направлениям выплачивались в заявленных объемах и в 2014-м, и в 2015-м, и в текущем году. Безусловно, сохраняется и бюджетное финансирование в рамках конституционных гарантий, закрепленных законом об образовании. Речь идет о предоставлении бесплатного высшего образования на конкурсной основе по нормативу 800 человек на 10 тыс. населения в возрасте от 17 до 30 лет. Думается, эти взятые на себя обязательства государство будет соблюдать в любом случае.

– Помимо кризиса, высшая школа переживает и смену модели бюджетного финансирования, инициированную государством несколько лет назад. Ее очередным этапом стало подписанное в июне 2015 года постановление Правительства РФ «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг…», № 640. Судя по СМИ, документ вызвал ряд серьезных вопросов у вузовского сообщества. Остались ли эти вопросы на сегодняшний момент?

– На данный момент каждым федеральным министерст­вом разработаны общие требования к определению нормативных затрат в своих сферах деятельности. Минобрнауки РФ также подготовило такой документ: приказ № 1040 от 22 сентября 2015 года, в котором была сделана попытка преодолеть некоторые недостатки правительственного постановления. Так, удалось уйти от излишней детализации учета направлений затрат, что, по мнению профильного ведомства, сковало бы инициативу образовательных организаций. Но ряд пунктов правительственного документа, вызвавших вопросы у вузовского сообщества, в ведомст­венном приказе сохранились.

В частности, в соответствии с установкой федерального правительства, размер бюджетной субсидии на содержание имущественного комплекса государственных вузов теперь будет рассчитываться, исходя из госзадания, то есть пропорционально количеству выделенных вузу бюджетных мест. На студентов-внебюджетников эта субсидия распространяться уже не будет. Каковы последствия для образовательных организаций? Назову два существенных момента. 

Первый: если до этого вузы имели возможность направлять доходы от платных образовательных услуг, в первую очередь, на оплату труда преподавателей, а также на различные программы своего развития, то сейчас такие возможности, конечно же, резко сократятся. Поскольку эти средства пойдут на возмещение части расходов вуза по содержанию имущественного комплекса, которая бюджетом теперь не финансируется.

«Рост стоимости образования заставит людей искать более дешевые альтернативы, выбирать более дешевые образовательные программы. Раз «вопрос цены» для потребителя становится главным, это несет в себе риски к сворачиванию ка­чества образования».

– Соответственно, рост тарифов на ЖКУ каждый раз будет автоматически тянуть за собой и рост платы за высшее образование. И это при том, что эксперты говорят о находящихся на пределе возможностей домохозяйствах платить за образование.

– Конечно, все это не может не сказаться на стоимости образования для внебюджетных студентов. Причем Минфин РФ очень жестко стоит на позиции, что теперь калькуляция за пользование вузовским имуществом должна быть включена отдельным пунктом в договор между студентом и вузом о предоставлении платных образовательных услуг. Но эксперты правы: дальнейшее увеличение платы за высшее образование, к тому же в период кризиса, окажется для российских семей неподъемным бременем. 

Так что фактор «потолка платежеспособности» остро ставит задачу поиска вузами дополнительных устойчивых источников финансового обеспечения своей деятельности. Кстати, у этого фактора есть еще один очень существенный аспект: рост стоимости образования заставит людей искать более дешевые альтернативы, выбирать более дешевые образовательные программы. Раз «вопрос цены» для потребителя становится главным, это несет в себе риски к сворачиванию качества образования в высшей школе, а отнюдь не к его повышению.

– Так… а каков второй момент, о котором вы хотели сказать?

– Второй момент связан с тем, что многие вузы за предыдущие годы за счет различных программ поддержки и развития старались серьезно улучшить свою материально-техническую базу: они приобрели довольно много оборудования, пополнили библиотечные фонды, открыли новые лаборатории или даже целые учебные и жилые корпуса и прочее. Но теперь существенная, оказавшаяся вне рамок госзадания часть расходов на содержание всего этого имущества ляжет на сами вузы. Особенно непросто будет тем университетам, у которых приборная база энергоемка, требует закупки расходных материалов для проведения экспериментов, лабораторных исследований, изыскательских работ. Парадокс, но на их фоне те образовательные организации, у которых материальная, приборно-лабораторная база развита слабее, окажутся в более устойчивом финансовом положении, хотя качество образования у них объективно ниже.

«Парадокс, но те образовательные организации, у которых материальная, приборно-лабораторная база развита слабее, окажутся в более устойчивом финансовом положении, хотя качество образования у них объективно ниже».

– Можно перевести имущество из используемого в разряд неиспользуемого и так «решить все проблемы». Ведь тем же правительственным постановлением предусмотрено, что с 2019 года при расчете объема субсидии образовательной организации на выполнение госзадания не будут учитываться ее затраты на содержание «неиспользуемого имущества». Не начнут ли вузы, которые не нашли дополнительных источников финансирования своего имущества, просто в массовом порядке от него избавляться? Или от него будут «избавлять», как в случае с Тимирязевской академией.

– Да, такие сценарии очень реалистичны. Тот же Минфин РФ считает, что неиспользуемое имущество необходимо изымать и тем самым оптимизировать имущественные комплексы, которые есть в распоряжении государства, и, соответ­ственно, бюджетные затраты на него. Вообще это довольно сложная ситуация со множеством вопросов. Например, подлежит ли изъятию имущество, которое в какой-то момент не используется, но в дальнейшем вуз намерен его задействовать под будущие образовательные или научные проекты в соответствии с программой своего развития? Хорошо, неиспользуемое имущество у вуза будет изъято (это оправдано, если у образовательной организации действительно отсутствуют альтернативные планы и предложения). Но что будет делать с ним государство, если и у него нет эффективных вариантов, как это имущество использовать?

Есть ли в таком случае смысл в проведении сложной и долгой процедуры изъятия, а, по сути, просто «перекладывания» имущества с одних плеч на другие: с государственного вуза на государственную казну? Не рациональнее ли позволить вузу расширить области деятельности, и тогда он мог бы это имущество использовать более эффективно? Ведь зачастую образовательные организации готовы предложить свои разумные варианты.

– Мешают какие-то барьеры?

– Да, проблема в ряде ограничений, в том числе на законодательном уровне. Дело в том, что вуз – это некоммерческая организация, а некоммерческую организацию по Гражданскому кодексу РФ отличает несколько признаков. Один из них – целевое использование имущества: оно должно использоваться исключительно в уставных целях. С любыми другими целями – пусть даже сопряженными с уставными – использование невозможно. Но эти ограничения, на мой взгляд, уже не учитывают реалий сегодняшнего дня, в которых работает высшая школа. Например, до кризиса 2008 года шел стабильный ежегодный рост заказов вузам от различных предприятий и фирм по разработке новых продуктов и технологий, по консалтинговым услугам и прикладным исследованиям. По нашим оценкам, в 2006-2007 годах доля средств от таких заказов в общей структуре внебюджетных доходов – по крайней мере у ведущих университетов) – доходила уже до 23 процентов. 

Естественно, из-за последующего кризиса 2008 года, а теперь и нынешнего, количество заказов сократилось, причем мы до сих пор не можем достичь даже уровня 2006-2007 годов. Соответственно, вновь поменялась и структура внебюджетных доходов вузов: сегодня доля средств от заказов бизнеса составляет порядка 13 процентов, остальное – доходы от платной образовательной деятельности. Но выше мы уже говорили, что стоимость платных образовательных услуг не может расти бесконечно, она достигла предела.

– Известные апрельские, еще 2010 года, постановления правительства № 218 и 219, кажется, призваны были смягчить эту ситуацию свертывания кооперации бизнеса и университетов… Тех мер оказалось недостаточно, чтобы вузы смогли поддержать свое финансовое состояние через реализацию предложенных государством инструментов?

– Да, постановления были направлены на поддержку развития вузами малого инновационного предпринима­тельства, создание соответствующих хозяйственных обществ. Но от вузов требовалось достаточно серьезное вложение в уставной капитал в формате интеллектуальной собственности, которую надо было сначала оформить, зарегистрировать, получить на нее необходимые патенты, а потом только положить как уставной капитал. Поэтому массового распространения – даже среди технических университетов – создание таких структур не получило. Или можно вспомнить, например, программу энергосбережения и энергоэффективности, принятую в конце 2009 года. В частности, ею предусматривалось, что средства, сэкономленные при рациональном использовании электроэнергии, могут оставляться в распоряжении бюджетных организаций и направляться на самые их насущные нужды: скажем, на увеличение заработной платы. 

Но поскольку многие университеты на тот период обзавелись новым, зачастую энергоемким оборудованием, приборной базой, программа по этим объективным причинам не дала для вузов заметных результатов. В этом же ряду можно упомянуть и федеральный закон № 217 о создании при вузах МИП. Но и здесь изначально вузы столкнулись с целым рядом проблем, связанных, в том числе, с той же интеллектуальной собственностью.

– Имущественный комплекс тоже мог бы стать необходимым инструментом, но, получается, и в данном случае вузы ограничены в его использовании?

– Надо сказать, что некоторые права у образовательных организаций есть и сегодня: вуз может сдать в аренду свои площади – например, под проведение спортивных или культурно-массовых мероприятий. Но чтобы реализовать это право, необходимо пройти очень громоздкую процедуру: получить разрешение учредителя, провести конкурс, определить потребителя и прочее. Полагаю, что и в этом случае вузы нуждаются в большей автономии.

– То есть автономии вузам недостаточно?

– Конечно. Все-таки уставы у нас очень ограничены, там прописаны только основные виды деятельности, а основной вид деятельности вуза – образовательная, плюс научная и, собственно, на этом все. Поэтому вопрос расширения уставных возможностей для реализации вузами других видов деятельности столь актуален. Этот вопрос, кстати, многократно поднимался профессиональным вузовским сообществом, но на данный момент так и остался нерешенным, поскольку требует достаточно серьезных изменений в законодательстве: и в Гражданском кодексе, и в законе об образовании, в согласовании этих изменений с целым рядом других правовых актов.

– Можно сформулировать как «наказ» для нового состава Госдумы РФ?

– Да. Причем не только о расширении уставной деятельности образовательных организаций. Мы многократно поднимали вопрос и о налогообложении вузовского имущества, потому что сегодня налоговый режим ставит некоммерческие организации в очень невыгодное положение. Но, увы, и эти вопросы пока остаются без ответов. Или актуальная тема создания кампусов: почему бы при возведении жилья для преподавателей, сотрудников образовательной организации не разрешить вузу часть этого жилья пускать в коммерческий оборот? 

Подобная мера могла бы оправдать расходы вуза на строительство, на содержание земельных участков, переданных вузу в оперативное управление. Но в данной сфере в последнее время, напротив, приняты запретительные нормы. Безусловно, это сужает возможности вузов по созданию современных кампусов с их огромным потенциалом генерирования полноценной университетской среды.

«Уставы у нас очень ограничены, там прописаны только основные виды дея­тельности – образовательная, научная, и на этом всё. Поэтому вопрос расширения уставных возможностей для реализации вузами других видов деятельности столь актуален».

Резюмируя, подчеркну еще раз: выработка новых подходов к теме эффективного использования имущественных комплексов образовательных организаций – вопрос сегодня крайне актуальный, поскольку многие нормативные ограничения, вместо функции разумного контроля и упорядоченности в этой сфере, фактически превратились в барьеры для эффективности. Хотя, при всей своей остроте, этот вопрос, на мой взгляд, отнюдь не является тупиковым и неразрешимым. Напротив, здесь большое поле для поиска наилучших решений, основанных на взаимных интересах и учредителя, и образовательных организаций. Кстати, тут можно говорить не только о высшей школе, но и других уровнях образования.

– Все-таки время и ситуация заставляют активно искать сотрудничество с работодателями. Тем более и государство занялось «принуждением к инновациям» госкомпаний… Еще пару лет назад работодатели говорили, что готовы более активно сотрудничать и помогать вузам, инвестировать в них собст­венные средства. Но при одном важном условии – возможности существенно влиять на управленческие решения вуза и контролировать его финансовые потоки (которые сегодня для них непрозрачны). Реальна ли такая модель партнерства?

– Возможности инвестирования со стороны бизнеса в развитие университетов – это чрезвычайно важная проблема. В данном случае позиция работодателей понятна, ведь прямые инвестиции предполагают участие в управлении. В частности, если объем прямых инвестиций составляет 10 процентов и более, то, по общепринятой бизнес-практике, представители инвесторов включаются в стратегические органы управления организации, имеют соответствующие права, в том числе право голоса, и для них, действительно, должны быть прозрачны все финансовые потоки и операции, которые организация осуществляет. 

Однако подобное участие работодателей в финансово-хозяйственной деятельности образовательных организаций сегодня нашим законодательством не предусмотрено, даже для автономных учреждений. Да, при вузах могут быть наблюдательные советы, но число и состав его членов четко оговорено, и на самом деле совет создается в интересах учредителя – так, чтобы именно учредитель имел возможность отслеживать свои интересы, влиять на принятие решений. Работодатель же не имеет такого права, даже если он, например, вложился в строительство зданий или создание лабораторий. 

Поэтому, на мой взгляд, здесь также необходимы соответствующие законодательные инициативы на право участия крупных институциональных инвесторов в развитии университетов. Кстати, и этот вопрос многократно обсуждался: например, была предложена схема соучредительства, и некоторые университеты попробовали этот вариант. Правда, позже от него отказались из-за возникшего дуализма в управлении собственностью. Предлагалась и смешанная форма, при которой определенные функции закрепляются за ученым советом и за ректоратом, но наряду с ними создается некий стратегический орган, наподобие совета директоров в крупных корпорациях, куда включаются ключевые инвесторы и партнеры образовательной организации. 

На орган возлагалась бы ответственность по разработке, утверждению и реализации финансово-экономического плана развития университета: он имел бы право принятия ключевых стратегических решений, при этом не вмешиваясь в собственно образовательную деятельность. Но сегодня реализация такой модели невозможна – слишком много барьеров.

«Выработка новых подходов к теме эффективного использования имущественных комплексов – вопрос крайне актуальный, поскольку многие нормативные ограничения, вместо функции разумного контроля, фактически превратились в барьеры для эффективности».

Полная версия интервью : Аккредитация в образовании