Кудрин: экономический рост невозможен без инвестиций в человека
Глава Счетной палаты РФ Алексей Кудрин рассказал о том, с какими сложностями сталкиваются регионы при реализации нацпроектов, можно ли перераспределить бюджетные расходы для сокращения числа бедных, как можно сделать поддержку нуждающихся более адресной, а также о том, на какую социальную проблему обратит внимание Счетная палата в следующем году.
— На Форуме стратегов вы в очередной раз указали на проблемы с реализацией нацпроектов. Основная масса работы по достижению этих показателей приходится на регионы. На дискуссии вы обратили внимание на высокий уровень бюрократии в субъектах, их несамостоятельность в принятии решений. Каким образом, по вашему мнению, можно решить проблему и готовы ли к этому регионы?
— Я думаю, правильнее было бы пересмотреть сетку показателей для регионов и дать им дополнительные ресурсы, которые они могут использовать по своему усмотрению. Когда формировали целевые показатели нацпроектов для регионов, не всегда учитывали местную специфику. Например, а нужно ли в этой области еще столько жилья, кто сможет его купить? По результатам нашего промежуточного анализа мы видим, что некоторые регионы не смогут выполнить все обязательства по нацпроектам без дополнительной поддержки, а она пока не обещана. Например, каждый год регионы должны повышать долю дорог, которые соответствуют всем нормативным требованиям по безопасности, по качеству. Как мы видим, около 20 регионов на целевые показатели могут не выйти.
И тут возникает управленческий вопрос: показатели нацпроектов — они плановые или ориентировочные? Если плановые, то, получается, их нужно добиться во что бы то ни стало. Если у губернатора не хватает ресурсов — надо собрать с других направлений, но выполнить. Если же мы их считаем, скорее, ориентирами, то их достижение не должно приводить к дисбалансам внутри региона, если ресурсов не хватает. Это тонкий вопрос. В правительстве считают, что если снять обязательность безусловного исполнения показателей, то регионы вовсе перестанут их исполнять.
В результате мы получили почти плановое управление. В соглашениях о трансфертах из федерального бюджета закреплено: не выполняешь показатели — не получишь деньги или даже получишь штрафы. Этот механизм и раньше применялся, но в таком масштабе получилось впервые. Официально софинансирование нацпроектов со стороны федерального бюджета должно быть примерно 96–98%. Правительство действительно сказало: нацпроекты будем финансировать мы, а регионы должны поучаствовать, но скорее символически
На деле же за счет строительства сопутствующей инфраструктуры, обслуживания построенных объектов, оснащения и так далее фактическое софинансирование в некоторых регионах доходит почти до пропорции 50/50. То есть к субсидиям на нацпроекты региональные власти должны сами изыскать еще примерно столько же, чтобы действительно выполнить проекты. Какие-то регионы могут оказаться перед выбором: откуда снять деньги и перевести на нацпроекты? Перераспределение ограниченных средств и так происходит, даже без влияния нацпроектов, достаточно других обязательств. Например, в 2011 году в субъектах из всех их бюджетов тратилось 1,6% ВВП на инвестиции. Сегодня только 0,8% — ровно в два раза меньше.
Я считаю, что было бы правильно изменить концепцию нацпроектов для регионов: ограничиться только самыми важными показателями, как вариант — комплексными, но дать регионам самим решать, как именно их достичь. Придется пересмотреть поддержку, которая выделяется субъектам. В бюджете на три года заложена общая сумма поддержки примерно 2,5 трлн рублей ежегодно, дотации на выравнивание бюджетов из них только около 950 млрд рублей.
Есть способы дополнительно высвободить деньги в регионах. Если передать на федеральный уровень взносы регионов в ОМС за неработающих граждан без передачи регионам других обязательств, это высвободит в регионах порядка 660 млрд рублей в год. Регионы готовы к тому, чтобы работать более самостоятельно, но вот готов ли центр, это вопрос.
— Некоторые руководители регионов считают, что нацпроекты — единственный документ стратегического планирования, который выполняется. Вы с этим согласны?
— Наццели — это то, на что сейчас больше всего обращают внимание. Но в выстроенной системе управления они — не в фокусе. Их целевые показатели забюрокрачены. Национальные проекты исполняются через федеральные проекты, которые, в свою очередь, включены в госпрограммы. Госпрограммы — это еще более широкие проекты, где еще больше показателей, и показатели нацпроектов теряются среди них. Мне кажется, такая система управления размывает фокус на главном.
Ключевой барьер нацпроектов — мы об этом говорим уже больше года — качество институтов госуправления, правоприменительная практика, работа правоохранителей и судов. Если не повысить качество госуправления, его негативные факторы будут мешать исполнению нацпроектов. И то, что необходимые для наццелей реформы институтов никак не начнут, тоже говорит, что фокус смещен.
— По итогам проверки за 2018 год Счетная палата пришла к выводу, что меры властей по поддержке малого и среднего бизнеса не в полной мере эффективны. Сейчас уже конец 2019 года. По вашим данным, ситуация как-то изменилась?
Пока, несмотря на увеличение поддержки, число малых и средних предприятий и число работающих на них не растет. В ходе мониторинга нацпроекта по поддержке МСП мы видим, что на 10 августа 2019 года на малых и средних предприятиях работает на 450 тыс. человек меньше, чем на июль 2018 года. Мы недавно провели проверку в нескольких регионах Дальнего Востока, где за последние годы объем поддержки МСП вырос в разы. К сожалению, количество малых и средних предприятий даже снизилось.
У малого бизнеса недостаточно условий для продвижения. Может быть, недостаточно компетенций у тех, кто хочет создавать МСП. Часто это молодые ребята, они сталкиваются и с общими проблемами бизнеса: много бюрократических барьеров, административных барьеров, много неопределенности, все время меняется законодательство
Есть проблемы и в схеме управления нацпроектом. Субсидии в рамках нацпроекта получают одни, а ответственность за достижение целей национального проекта несут другие.
Так, 260,5 млрд рублей, или 62,9 % средств федерального бюджета, на реализацию нацпроекта в 2019–2024 годах получат Корпорация МСП, Банк МСП, кредитные организации и др. В нацпроекте они не отвечают за рост числа занятых в сфере МСП, рост доли МСП в ВВП и в несырьевом экспорте — это все целевые показатели. За их достижение отвечают высшие должностные лица регионов, но они не влияют на распределение ресурсов и деятельность тех, кто их получает.
В следующем году мы завершим большую комплексную проверку по поддержке МСП, результаты некоторых проверок будут уже в декабре этого года.
— Власти и эксперты неоднократно высказывали идеи о том, чтобы сделать социальную поддержку граждан адресной. Насколько, на ваш взгляд, это целесообразно и осуществимо? Может быть, какие-то выплаты стоит пересмотреть или инвентаризировать?
— Вы самую острую тему подняли. У нас почти 20 млн человек за чертой бедности. В нашей модели государства жизнь многих стала очень примитивной или направленной на сохранение своего существования. Людям приходится все время биться за выживание. Я неоднократно говорил, что для такой страны, как наша, иметь столько бедных — позор. При нашем уровне ВВП на душу, при таких серьезных ресурсах мы не должны такого допускать.
По расчетам ЦСР, чтобы сократить количество бедных хотя бы на 40%, нужно было тратить дополнительно 200 млрд рублей в год. Мы тратим на социальную поддержку, включая трансферт в Пенсионный фонд и всякого рода другие социальные виды поддержки от материнства и детства до инвалидов и других категорий граждан, почти 11% ВВП. В нынешних ценах это около 11 трлн по всей стране
По прошлогодней оценке Всемирного банка у нас социальная помощь только в 20% случаев доходит именно до бедных.
Конечно, нам нужно поддерживать заслуженных людей, помогать инвалидам, чернобыльцам, семьям с детьми. Но в целом у нас есть ресурс для маневра, чтобы за счет других расходов бюджета изыскать эти 200 млрд или даже больше и существенно сократить бедность. Это задача социальной адресной поддержки, адресованной именно бедным.
Но надо честно указать и на непростой деликатный момент. Если мы перераспределяем ресурсы, чтобы адресно бороться с бедностью, значит, эти деньги не достанутся кому-то из тех, кто раньше получал по категориям. Не так и просто кому-то уменьшить поддержку, даже чтобы дать ее тому, кто больше нуждается.
— Сегодня есть выплаты, которые когда-то были существенными, а сейчас составляют совсем не значительные суммы: порядка 100 рублей в месяц. Возможно, эти ресурсы можно было бы перераспределить?
— Конечно, для тех, кто действительно нуждается, эти выплаты давно уже не помощь. Например, это касается пособий на детей, которые когда-то вводились в регионах. В некоторых регионах на семью в месяц они до сих пор составляют 200–300 рублей. Конечно, эти формы поддержки тоже надо пересматривать.
— Одна из острых проблем, на которые обращала внимание Счетная палата в последнее время, — это обеспечение жильем детей-сирот. Какие социальные проблемы, требующие оперативного решения, вы видите помимо этой?
— Проблему обеспечения жильем детей-сирот Счетная палата поставила для себя как одну из приоритетных. Мы не только вскрываем проблему, но и стараемся ее решить вместе с правительством, Государственной думой, администрацией президента. До конца текущего года мы сможем выработать решение. Саму проблему, по нашей предварительной оценке, можно решить за два-три года.
Конечно, не обойтись без дополнительных ресурсов. Мы надеемся, что нашими усилиями ко второму чтению бюджета появится поправка, дополняющая расходы на эти цели.
Сегодня 175 тыс. детей-сирот старше 18 лет не имеют квартир. Некоторые ждут по десять лет и дольше. Субъекты тратят в год где-то 35 млрд рублей, а нужно примерно в два раза больше, чтобы хотя бы не росла очередь. Чтобы погасить долг, только на выдачу квартир потребовалось бы 200 млрд. Но такие 200 млрд даже в два-три года трудно выделить, не то что в год
Потом, не везде в регионах идет активное строительство. Поэтому даже если мы дадим деньги, эту квартиру надо где-то выкупить, построить, повторяю, это иногда не так просто.
Когда-то даже строили целые многоквартирные дома для детей-сирот. Но эта практика не оправдала себя, потому что получался особый дом, и не всегда там была благоприятная атмосфера.
Не всегда надо решать проблему именно покупкой и передачей квартиры У нас большинство детей-сирот имеют родителей, лишенных родительских прав. И когда они попали в детские дома, у них уже были права на жилье — их надо восстановить и обеспечить.
Также нужно посмотреть, обязательно ли передавать выделенное жилье в собственность. Квартиры потом продают, отдают в аренду, у сирот их забирают обманом. Нужно еще раз посмотреть всю цепочку и все правила обеспечения жильем детей.
Премьер-министр поручил организовать совещание по выработке решения. И мы ожидаем это совещание буквально в течение месяца.
— На какую следующую социальную проблему Счетная палата обратит внимание?
— Мы будем изучать вопрос, что делает детей успешными и неуспешными в школе, что можно сделать, чтобы больше детей осваивали материалы и чтобы их индивидуальные возможности, способности, психологические особенности не мешали быть успешными и сдавать со всеми вместе экзамены.
Вы знаете, во многих странах разработаны такие модели для детей, потому что общей меркой для успешных детей, более развитых, детей из состоятельных семей и других детей эти проблемы не решить.
У нас таких программ индивидуализации в преподавании практически нет, только в специальных школах или школах, которые могут себе позволить больше специалистов, психологов.
Например, обязательно нужно выявлять дислексию, аутизм, другие особенности. У нас этого нет. Ребенка учат, как положено учить всех, а он становится неуспевающим. Сейчас во многих странах в школах принято, что если у ребенка такие особенности есть, ему дают на контрольную, к примеру, на полчаса больше. Он ее все равно должен решить, но поскольку он просто медленнее это решает, то его особенности учитывают.
— Насколько мне известно, в некоторых странах, например, в Израиле, у таких детей есть наставник, или куратор, или социальный работник?
— Абсолютно верно. Индивидуальное наставничество в школе — это важнейшая черта сегодня. Есть, к кому подойти, с кем посоветоваться, кто-то непрерывно смотрит за твоими успехами. Весь мир стал бороться за человека. Его судьба и его способности, которые, в конечном счете, работают на экономику, стали еще более дорогими. Допустим, если мы продолжим пользоваться общими подходами, то по-прежнему 25% детей не будут обладать функциональной грамотностью, будут неуспешными. А впоследствии могут оказаться за чертой бедности. А если мы будем этим заниматься, то это будет уже не 25%, а, скажем, 13–15%. Но значительное количество детей мы сможем вовлечь в активную успешную жизнь.
— Это потребует переобучения преподавательского состава, привлечения новых кадров…
Конечно. Это большая перестройка работы в школах. На Западе этим занимаются, в том числе частные фонды. Есть целые объединения, люди вкладывают в эти фонды свои деньги, чтобы в их стране ко многим детям отнеслись более внимательно.
Это можно делать и на государственном уровне. Для этого нужны ставки психологов, наставников, за эту работу надо доплачивать, обучать ей. А детям уделять больше времени, с ними заниматься. Понятно, что потребуется дополнительное финансирование. Мы как Счетная палата решили этому уделить внимание, изучить эту проблему у нас в стране, собрать широкую рабочую группу, как и в случае с сиротами, от директоров школ до высших чиновников — и выйти с совместными предложениями.
