Вчера, 22 мая в Казанском федеральном университете открылась двухдневная международная научно-практическая конференция "Государственный (муниципальный) финансовый контроль в Российской Федерации. Теория, практика, перспективы развития", организованная совместно КФУ и Росфиннадзором.
Для обсуждения актуальных проблем финансового контроля в Казани собрались представители Федерального собрания и Правительства РФ, Кабинета министров РТ, федерального и республиканского министерств финансов, руководители и ведущие специалисты финансовых и контрольных органов стран-участников Таможенного союза и СНГ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, видные российские и зарубежные ученые.
О роли Казани в развитии экономической науки
С приветственным словом к собравшимся обратились премьер-министр Республики Татарстан Ильдар Халиков и ректор Казанского федерального университета Ильшат Гафуров. Глава Кабинета министров РТ от имени правительства республики пожелал участникам конференции плодотворной работы, выразил уверенность, что она послужит обмену полезным опытом и подчеркнул, что "в Республике Татарстан большое внимание уделяется оптимизации системы финансового контроля". В свою очередь ректор КФУ, поприветствовав участников конференции, напомнил, что "Казанский университет является одним из флагманов экономической науки. Еще в начале XIX века в этих стенах был написан первый русский учебник по теории финансов, автором которого являлся ординарный профессор Казанского императорского университета Иван Яковлевич Горлов. "Теорию финансов", в основе которой были политэкономические положения, свет увидел в 1841 году". По словам Ильшата Рафкатовича, интерес к экономической науке в Казани никогда не утихал. А недавно, как известно, в лоно alma mater вернулся Институт экономики и финансов (бывший КГФЭИ). "Сегодня здесь присутствуют студенты экономического направления обучения. Научно-практическая форма конференции как нельзя лучше подходит для того, чтобы у них сложилось полноценное представление о системе государственного финансового контроля", - заключил Ильшат Гафуров.
Поскольку в систему контроля оперативно должны вноситься изменения в соответствии с постоянно меняющимися условиями, Ильшат Рафкатович выступил также с предложением сделать конференцию традиционным ежегодным мероприятием и проводить ее на базе КФУ.
О реформах, предопределяющих экономическое будущее страны
С основным докладом на пленарном заседании конференции выступил руководитель Федеральной службы бюджетно-финансового надзора Александр Смирнов. Он напомнил присутствующим о важных реформах в сфере государственного контроля, произошедших в прошлом году. Впервые в стране появились две системы государственного контроля: внешняя и внутренняя. В первую вошли такие структуры, как Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов федерального и муниципального уровня, а во вторую - Федеральное казначейство и Федеральная служба бюджетно-финансового надзора. Глава Росфиннадзора подчеркнул, что теперь главное на законодательном уровне разграничить полномочия двух систем, чтобы не возникало ситуации, при которой происходило бы дублирование действий "контролеров".
Экономическое преступление? Легко!
Обозначил Александр Васильевич и еще одну актуальную проблему: "Меня не покидает ощущение, что в обществе с каждым днем распространяется атмосфера вседозволенности. Если всего 20 лет назад неэффективное использование средств, встречалось крайне редко, то теперь мы видим подобную ситуацию на каждом шагу. Сотрудники Росфиннадзора все чаще выявляют случаи, когда средства, выделенные организации из федерального бюджета на определенный временной период под реализацию какого-либо проекта, месяцами и даже годами просто лежат на счетах компании. Возникают два вопроса: "Почему это происходит?" и "Как с этим бороться?".
Отвечая на первый из этих вопросов, Александр Смирнов пояснил, что в российском законодательстве отсутствует система наказания за подобные действия. "Много говоря об эффективности использования бюджетных средств, мы при этом до сих пор не создали правовую базу, позволившую бы органам контроля привлекать нарушителей к ответственности". По мнению Александра Васильевича, нельзя и дальше закрывать глаза на существующее положение дел. Ведь в то время, когда на счетах компаний лежат огромные средства из федерального бюджета, страна по крупицам собирает деньги на помощь людям в чрезвычайных ситуациях, как это было, к примеру, во время прошлогоднего наводнения на Дальнем Востоке.
А способы борьбы тоже имеются. "Контроль должен являться системой с обратной связью: органы контроля выявляют проблему, сообщают о ней, принимается некое управленческое решение. Все просто. - утверждает Александр Смирнов. - Но на деле у нас в стране такая система пока не работает. Выявив очередной случай неэффективного использования средств, мы выступили с предложением о разработке норм ответственности за подобные деяния. Однако так и не были услышаны, и средства из государственного бюджета продолжают уходить на прежних основаниях".
Из кабинетов на выход!
Вспоминая историю становления государственного финансового контроля, глава Росфиннадзора упомянул, что еще в 1864 году известный российский государственный деятель Валериан Татаринов говорил, что "любой контроль без контроля предварительного - дело мертвое". В то время "контроль последующий" и "контроль предварительный" были взаимосвязаны. Сейчас же, по словам Александра Васильевича, "рука дающая не очень хорошо считает, сколько нужно дать".
Чтобы не возникала ситуация излишнего финансирования, поступающие запросы должны проходить двойную процедуру исследования: сначала на уровне документов в Министерстве финансов РФ, затем непосредственно на место должны выезжать представители Росфиннадзора. Только в этом случае возможно эффективное проведение предварительной оценки.
Особенно актуальным представляется этот вопрос, когда речь заходит о строительстве объектов инфраструктуры. "На подобные цели государством выделяются средства из Фонда национального благосостояния. А это фонд, от которого зависит судьба будущих поколений, и мы должны трижды ответственно подходить к решению о выделении средств из него", - подчеркивает Александр Смирнов.
Оценка эффективности - разговор на уровне суждений
Уже в самом начале конференции между представителями двух ведомств - Росфиннадзора и Министерства финансов РФ - возникла дискуссия. Отвечая на один из тезисов Александра Смирнова, заместитель министра финансов РФ Алексей Лавров высказал мнение, что "оценка эффективности использования бюджетных средств не может быть однозначной, когда мы говорим не о полученных результатах, а о самом процессе". Средства, переданные из бюджета конкретным организациям, оказываются вне госбюджетной системы, и контроль на этой стадии осуществлять сложно, если не невозможно. По словам Алексея Лаврова, к решению этой проблемы нужно подходить с другой стороны: "Средства, выделяемые из государственного бюджета, следует переводить не на счета компаний, а на специально созданные счета в структуре Федерального казначейства. При этом необходимо сделать так, чтобы получатель мог снимать деньги с такого счета только частями при предоставлении документов, подтверждающих необходимость в выдаваемых средствах под каждую конкретную операцию". Что касается введения мер ответственности, то в этом нет необходимости, считает Алексей Михайлович.
Поднял заместитель министра финансов и проблему оценки эффективности самого финансового контроля: "Какие у нас есть критерии? Количество проведенных проверок? Этот показатель не говорит об эффективности. Количество выявленных нарушений? Возможно, но это означает также и то, что у нас неэффективно работает система предупреждения. Незначительное число выявленных нарушений? Неизвестно, хорошо ли это или плохо". В своих рассуждениях Алексей Лавров пришел к выводу, что для эффективного контроля над использованием бюджетных средств, необходимо, чтобы и в самих организациях-получателях создавались органы контроля. Это должно стать обязательным условием для рассмотрения заявки на получение финансирования из государственного бюджета. Если такая система будет налажена, то контроль априори будет эффективным.
Контроль или надзор?
Обсуждались не только проблемы практического характера, но и трудности этимологии. Заместитель начальника Контрольного управления Президента РФ Валентин Летуновский задался вопросом, почему в российском законодательстве до сих пор не существует четкого разграничения таких понятий, как "контроль" или "надзор" и, в частности, почему один из главных органов, действующих в этой сфере, называется именно Росфиннадзор, а не Росфинконтроль. Валентин Васильевич упомянул, что для уточнения различий указанных понятий сотрудники ведомства уже обращались к московскому научному сообществу, однако так и не смогли получить внятного ответа. Представители одного научного направления считают, что более широким по смыслу понятием является "контроль", и оно включает в себя "надзор", представители другого - наоборот. Заместитель начальника Контрольного управления Президента предложил обратить пристальное внимание и на этот аспект.
Повод для проверки - риск
Много говорилось на пленарном заседании и о том, что систему контроля нужно делать рискоориентированной. Для этого необходимо усиливать ее аналитическую составляющую. Сотрудники органов контроля не должны проверять абсолютно все организации, считает Валентин Летуновский. Они должны приходить только туда, где аналитики выявили предрасположенность к неправомерному использованию бюджетных средств. Если же по итогам проверки в организации не обнаружено проблем, то должен возникать вопрос к работе аналитиков.
IT-технологии как способ оптимизации
А руководитель Федерального казначейства Роман Артюхин рассказал собравшимся о том, как IT-технологии помогли им в решении сложной задачи по сокращению 20% штата сотрудников: "Столь болезненный вопрос мы решали при помощи электронной системы. Выявлялось, сколько времени у каждого сотрудника казначейства уходит на выполнение той или иной операции. Это помогло нам без особых трудностей определить наиболее эффективно работающих людей, которые и по сей день трудятся в ведомстве на благо государства".
Юрист - главное действующее лицо
Последним на пленарном заседании выступал заместитель руководителя Росфиннадзора Анатолий Чабунин. Словно подытоживая предыдущие выступления, Анатолий Михайлович подчеркнул, что необходимо также будет обсудить в рамках конференции способы взаимодействия органов государственного финансового контроля с юридическими подразделениями. По словам Анатолия Чабунина, ревизор не всегда знает, как правильно сформулировать свой замысел, чтобы впоследствии найденные нарушения были доказуемы в ходе судебного разбирательства. Это приводит к тому, что часть растратчиков избегают ответственности за преступления. В связи с этим, каждому "контролеру" необходимо юридическое сопровождение его деятельности с самого начала и до конца. В этом случае, выявленные правонарушители обязательно получат по заслугам.
Также состоялась пресс-конференция при участии руководителя Росфиннадзора, заместителя министра финансов РФ и ректора КФУ.
Представителей СМИ интересовали вопросы практического применения результатов конференции, а также, как бороться с обозначенной в ходе пленарного заседания проблемой простаивания средств, выделенных из бюджета, и будет ли конференция проводиться в стенах КФУ на регулярной основе.
Отвечая на вопрос, «какое применение будет найдено научным идеям в реальной жизни», Александр Смирнов обозначил, что помимо аспектов, касающихся оптимизации системы государственного финансового контроля, в рамках конференции будут обсуждаться и нюансы внедрения информации о законодательных новшествах в образовательные программы. Александр Васильевич упомянул, что «довольно часто выпускники вузов слышат от своих первых работодателей такую фразу: «Забудь все, чему тебя учили в университете, на практике все выглядит иначе». Для того, чтобы такие ситуации остались в прошлом, необходимо оперативно вносить изменения в образовательные курсы и регулярно организовывать программы повышения квалификации для преподавателей профильных направлений подготовки. «Разумные предложения, высказанные по данному вопросу, обязательно будут доведены до представителей Министерства образования РФ», - резюмировал глава Росфиннадзора.
В свою очередь, Ильшат Рафкатович обозначил, что в нашем университете этот вопрос также бессменно стоит на повестке дня и необходимые изменения в образовательные программы вносятся по возможности максимально быстро.
А на вопрос, «сколько всего сейчас в России органов, контролирующих финансовые и материальные потоки», было дано пояснение, что их не так много, как может показаться на первый взгляд. На федеральном уровне это Федеральное казначейство РФ, Росфиннадзор и Счетная палата РФ. Во многих регионах, помимо подразделений того же Росфиннадзора, существуют специальные структуры контрольно-ревизионного управления. Однако в трех субъектах федерации, в частности в Татарстане, их нет. При этом их отсутствие не означает низкий уровень контроля. На примере Республики Татарстан видно, что достаточно бывает хорошо налаженной системы предварительного контроля. «Если четко прописывается заявка на получение бюджетных средств, и проводятся специальные мероприятия в рамках предварительной проверки, то последующий контроль может быть не так уж и необходим», - пояснил Александр Смирнов. Проблема возникает тогда, когда не налажен ни один из видов контроля, но к нашей республике, по словам Александра Васильевича, это не относится.
Что касается методов борьбы с простаиванием бюджетных средств, то, помимо уже обозначенных выше путей решения данной проблемы, есть еще один. По мнению Алексея Лаврова, здесь основный акцент должен быть сделан на проверке на готовность проектов компаний-получателей. Это необходимо для того, чтобы средства из государственного бюджета вкладывались только в замыслы, полностью готовые к реализации. Тогда подобная проблема будет нивелирована.
А отвечая на вопрос о будущем конференции, участники конференции единогласно заявили, что необходимо создать условия для регулярного ее проведения. Базой конференции должен стать Казанский университет. Уже предложено рабочее название – «Татариновские чтения» - по имени видного государственного деятеля, одного из проводников реформ Александра II.
Сегодня конференция продолжает работу в форматах панельных дискуссий и "круглых столов".